Відродження ленд-лізу та його значення для України
Однією з ключових ініціатив стало відродження ленд-лізу - програми Другої світової війни, що дала змогу підтримувати союзників. Закон про ленд-ліз для України, ухвалений у 2022 році, мав спростити і прискорити постачання озброєнь, оминаючи бюрократичні бар’єри. Однак політичні пріоритети адміністрації США призвели до того, що потенціал ленд-лізу залишився нереалізованим. У цьому тексті аналітичне видання Riddle розглядає історію ухвалення закону, передбачуваний механізм його роботи, позиції США та України з цього питання, а також причини, чому він не був застосований на практиці.
Історія ухвалення закону
19 січня сенатор-республіканець Джон Корнін вніс законопроєкт про відновлення ленд-лізу до Сенату США, аргументуючи це необхідністю усунути бюрократичні бар’єри та оперативно забезпечити Україну зброєю для відбиття російської агресії. Незабаром після цього, 8 березня 2022 року, на сайті Центру досліджень європейської політики (CEPA) з’явилася стаття, в якій автор порівнював Україну з Великою Британією зразка 1941 року, доводячи, що підтримка Києва - це питання безпеки США, тому що поразка України підірве довіру до Америки у Європі та Азії.
Під впливом цих доводів і під враженням від повідомлень про масові вбивства мирних громадян у Бучі Сенат США 6 квітня 2022 року одноголосно схвалив законопроєкт про "ленд-ліз для України". 28 квітня його підтримала Палата представників (417 голосів "за", 10 "проти").
Наступного дня Володимир Зеленський подякував Конгресу, назвавши ленд-ліз інструментом перемоги над "спадкоємцями нацизму". Утім, уже 3 травня 2022 року посол України в США Оксана Маркарова уточнила, що ленд-ліз - це резервний механізм для екстреної підтримки, яка може бути надана саме у вигляді ленд-лізу.
Джо Байден підписав законопроєкт тільки 9 травня, тобто через 11 днів після того, як це було юридично можливо. Безумовно, дата 9 травня, що символізує Перемогу над нацизмом, була обрана усвідомлено - на противагу російській пропаганді. Але така затримка, що відбувається в умовах гострої фази бойових дій, викликає питання: якщо закон дійсно був потрібен як інструмент прискореної допомоги, навіщо було відкладати його активацію заради символічного жесту?
Незважаючи на затримку, саме підписання закону стало потужним символічним актом - не лише зовнішньополітичним жестом, а й історичною алюзією, покликаною нагадати, на чиєму боці цього разу перебуває "арсенал демократії".
Байден заявив, що поступка агресії обійдеться дорожче, ніж боротьба за свободу. Зеленський назвав підписання закону "історичним кроком" і висловив упевненість, що Україна і США знову переможуть разом, як і 77 років тому. Міністр оборони України Олексій Резніков провів пряму паралель між Зеленським і Черчіллем: 1941 року Черчілль переконав США боротися з нацизмом, тепер - Зеленський з рашизмом.
Як мав би працювати закон?
Суть закону "Про захист демократії України шляхом ленд-лізу 2022 року" полягає в тому, щоб надати президенту США розширені повноваження на тимчасове передання Україні та іншим східноєвропейським країнам оборонного обладнання для захисту від російської агресії. Закон дозволяє США швидше і простіше надавати Україні оборонне обладнання без бюрократичних затримок і попередніх фінансових зобов’язань.
При цьому Україна зберігає потенційне зобов’язання щодо повернення, відшкодування або виплати вартості отриманих матеріалів у майбутньому. Крім того, згідно із законом, президент зобов’язаний був затвердити прискорені процедури поставок до 8 липня 2022 року, але цього не сталося.
13 липня Білий дім пояснив "Голосу Америки", що пріоритет віддано безоплатній допомозі з затвердженого Конгресом пакета на $ 40 млрд, який потрібно було освоїти до кінця вересня. Ленд-ліз, що передбачає можливу компенсацію в майбутньому, вважався менш привабливим за умов термінової і масштабної підтримки України.
Міністр закордонних справ України Дмитро Кулеба 18 липня підтвердив, що згідно з позицією американської адміністрації в пріоритеті залишається використання 40-мільярдного пакета безоплатної допомоги до кінця фінансового року. При цьому ленд-ліз розглядається як додатковий інструмент, а не заміна поточних програм. Тієї ж позиції дотримувалися і деякі українські експерти - так, політолог Олександр Краєв 16 липня заявив, що ленд-ліз набуде чинності лише після вичерпання інших програм допомоги (що зовсім > не випливає з тексту закону> .
У травні-липні 2022 року Росія активно наступала на сході України, захопила Попасну і Сєвєродонецьк, а також завершила облогу "Азовсталі" в Маріуполі. Припустимо, що адміністрація Зеленського не була зацікавлена в ленд-лізі через побоювання боргової кабали. Однак формат оплати та повернення поставленого майна мав регулюватися подальшими угодами. Але США і Україна їх так і не уклали. Крім того, логіка рішення не зовсім зрозуміла і з тієї причини, що під час війни за виживання пріоритет зазвичай віддається військовим цілям, а не питанням післявоєнних фінансових зобов’язань.
Так чи інакше, у вирішальні дні липня 2022 року робота щодо ленд-лізу не була фіналізована. Проте розглянемо основні переваги, які надавав закон, і порівняємо їх із чинними американськими програмами допомоги Україні.
Як міг би працювати ленд-ліз?
Доповідь, на яку ми спираємося у своєму аналізі, ґрунтується на офіційних даних щодо надання США військової допомоги Україні в лютому 2022-го - липні 2023 року, тобто в період дії процедур ленд-лізу (за винятком серпня-вересня 2023 року). Згідно з розрахунками, незважаючи на схвалені Конгресом асигнування в розмірі близько $49 млрд, за вказаний період на територію України було доставлено допомогу тільки на суму $17 млрд.
Чинні механізми надання військової допомоги - Presidential Drawdown Authority (PDA), Ukraine Security Assistance Initiative (USAI) та Foreign Military Financing (FMF) - мають певні обмеження. PDA дозволяє передавати Україні озброєння безпосередньо із запасів армії США, але при цьому кожне використання має вписуватися в ліміти, встановлені Конгресом, і супроводжуватися окремим процесом узгодження списків техніки та розрахунку вартості.
USAI передбачає укладення контрактів з американськими виробниками на виготовлення зброї спеціально для України, що вимагає місяців або навіть років очікування через виробничий цикл. FMF надає Україні гранти і кредити для закупівлі американського озброєння, однак закупівельні процедури також займають значний час.
Незважаючи на схожість у тому, що PDA і ленд-ліз дозволяють передавати техніку зі складів, між ними є принципові відмінності. PDA вимагає суворого дотримання бюджетних лімітів, затверджених Конгресом, і передбачає безоплатну передачу майна з обов’язковою компенсацією витрат за рахунок бюджету США.
Ленд-ліз надавав президенту майже необмежені повноваження на передачу техніки без необхідності окремих затверджень Конгресу та без негайних видатків бюджету, оскільки майно передавалося б у борг або оренду з можливістю відтермінованої компенсації. Крім того, ленд-ліз передбачав створення прискорених механізмів доставки, в той час як PDA вимагав виконання безлічі проміжних процедур, що призводило до затримок.
Приклади фактичних затримок поставок озброєнь показують масштаби проблеми. Системи NASAMS, обіцяні Україні в липні 2022 року, прибули лише в листопаді 2022 року, а танки M1 Abrams, анонсовані в січні 2023 року, - лише в вересні того ж року. З $18,6 млрд, виділених на 2022-2023 рр. у рамках USAI, реальними поставками на територію України було забезпечено лише $950 млн, або близько 5% виділених коштів. Через PDA у 2022 році було використано тільки $6,4 млрд із дозволених $11 млрд, причому решту $4,6 млрд було безповоротно втрачено через закінчення бюджетного року.
На тлі цих затримок механізм ленд-лізу в теорії виглядав би значно ефективніше. Він передбачав передачу Україні наявних озброєнь зі складів США без необхідності укладення нових контрактів і виробництва: системи NASAMS, танки Abrams і ракети GMLRS могли б бути передані Україні протягом лічених тижнів після ухвалення рішення. Використання ленд-лізу дозволило б уникнути виробничих затримок, зняти обмеження, пов’язані з бюджетними циклами, і забезпечити своєчасне надходження критично важливої військової допомоги.
Ленд-ліз як страховка: позиція української сторони
В інтерв’ю 10 вересня міністр оборони України Олексій Резніков визнавав, що принципове рішення щодо запуску ленд-лізу ухвалено, визначено обсяг фінансування, проте деталі його реалізації все ще обговорюються. В інтерв’ю 29 вересня посол України в США Оксана Маркарова підкреслила, що ленд-ліз розглядають як резервний механізм на випадок припинення прямого фінансування від Конгресу, оскільки він передбачає оренду або оплату, тоді як чинні програми дають можливість отримувати зброю безкоштовно.
1 жовтня 2022 року спікер Верховної Ради України Руслан Стефанчук заявив, що "закон США про ленд-ліз для України набув чинності". Однак юридично закон набув чинності ще 9 травня 2022 року після його підписання Байденом. Імовірно, Стефанчук мав на увазі початок нового фінансового року в США, але і це неточно: закон поширювався на фіскальні 2022-2023 рр. і його ухвалили для негайного прискорення поставок.
Висловлювання спікера радше підкреслює невисоку обізнаність про можливості та механізми дії ленд-лізу як серед українських офіційних осіб, так і в публічній риториці загалом. Наприклад, 19 грудня 2022 року представник МЗС України Олег Ніколенко заявив, що застосування ленд-лізу обмежене фінансовими можливостями самої України, тому переважним є виділення допомоги іншими каналами, які не передбачають фінансових вкладень України.
Позиція українського керівництва не зовсім зрозуміла. Як ми згадували раніше, з тексту закону про ленд-ліз автоматично не випливала необхідність Україні платити повну вартість отриманого майна. Це питання мало бути врегульовано подальшими домовленостями між Україною і США, яких так і не було.
Крім того, не зовсім зрозуміла позиція щодо пріоритетності безоплатних поставок: економічний компонент є вкрай важливим для війни, але будь-які переговори щодо відшкодування коштів за американське майно відбувалися б тільки після закінчення війни. У підсумку через сім місяців після підписання закону з американської сторони так і не було зроблено конкретних кроків щодо його реалізації, а українська сторона не висловлювала особливого інтересу до цієї теми.
2023 рік: що мертве, померти не може
У січні-лютому 2023 року представники Офісу президента України наголошували, що пріоритет віддано безоплатним програмам допомоги США, а ленд-ліз розглядається як запасний інструмент. Олексій Арестович зазначав його фінансову невигідність через необхідність повернення або викупу зброї, тоді як поточна допомога надається безкоштовно. Андрій Єрмак підкреслював вигідність безоплатних програм поставок озброєнь для української економіки, а Михайло Подоляк заявляв, що Україна вже отримує все необхідне швидко і в повному обсязі. Проте у зверненні 24 лютого 2023 року Володимир Зеленський згадав ленд-ліз серед досягнень України за перший рік війни.
10 квітня 2023 року видання POLITICO присвятило великий матеріал тому, що адміністрація Байдена, як і раніше, не використовувала механізм ленд-лізу для поставок зброї Україні. Представники Білого дому тоді пояснювали, що ленд-ліз залишається резервною опцією на випадок зміни політичної ситуації - наприклад, якщо в Конгресі ослабне підтримка України. Однак низка законодавців, включно із сенатором Джоном Корніном, висловили невдоволення бездіяльністю адміністрації, назвавши ігнорування закону абсурдним, особливо на тлі скорочення запасів зброї в США.
26 липня 2023 року в інтерв’ю Радіо Свобода посол України в США Оксана Маркарова заявила, що термін дії закону про ленд-ліз для України добігає завершення наприкінці вересня, і українська сторона активно працює над його продовженням. Вона наголосила на важливості збереження ленд-лізу як додаткового інструменту, особливо в разі затримок або труднощів з отриманням грантових коштів у рамках нового бюджету.
1 жовтня 2023 року термін допомоги, закладений в законі про ленд-ліз, сплив, а новий закон так і не було ухвалено. У матеріалі BBC від 5 жовтня 2023 року, заснованому на бесіді зі співробітниками Білого дому, говориться, що однією з причин могло стати те, що Білому дому виявилося зручніше розподіляти фінансову допомогу, а не безпосередньо військову техніку.
Тобто Конгрес виділяє кошти з бюджету на підтримку України, а потім Білий дім і Пентагон самостійно вирішують, яке саме озброєння закуповувати і яким підприємствам розміщувати замовлення. Це дає велику гнучкість в управлінні процесом. Аргументація загалом зрозуміла, але й недоліки такого підходу очевидні: в результаті поставки сильно затягуються, що в умовах повномасштабної війни може мати критичні наслідки.
В українському інформаційному просторі найбільш жорстку і практично єдину системну критику бездіяльності Вашингтона щодо ленд-лізу вели ексрадник Путіна, а нині американський публіцист Андрій Ілларіонов і українсько-американський публіцист Сергій Любарський. З літа 2022 року разом з активістами діаспори вони проводили пікети біля Білого дому, стверджуючи, що адміністрація Байдена свідомо "заморозила" інструмент і в такий спосіб зірвала шанс швидко наростити постачання озброєнь.
Прицільні закиди лунали і на адресу посла України в США Оксани Маркарової: Ілларіонов і Любарський звинувачували її в "саботажі" теми. Маркарова відповіла публічно, назвавши ці нападки "маргінальними атаками" та "частиною "російської ІПСО", наголосивши, що дипломатична команда концентрується на "безоплатних пакетах допомоги", а "не" на суперечці довкола ленд-лізівських процедур.
Що далі?
Після фактичного закінчення терміну дії закону про ленд-ліз робилися спроби його відновлення. У квітні 2024 року сенатори-республіканці Джон Корнін, Джин Шахін, Тім Скотт і Кріс Кунс внесли законопроєкт про його продовження до 2026 року, проте його не ухвалили. У грудні 2024 року Конгрес США затвердив оборонний бюджет на 2025 рік без положень про продовження ленд-лізу для України, незважаючи на зусилля українських дипломатів.
14 квітня 2025 року представники Конгресу США Грегорі Мікс і Стені Хойер внесли на розгляд Палати представників обширний законопроєкт про санкції проти Росії і підтримку України, що включає, серед іншого, положення про відновлення дії ленд-лізу.
Згідно з текстом законопроєкту, пропонується продовжити термін дії Закону про захист демократії в Україні шляхом ленд-лізу з фіскального 2023 року, що завершився, до кінця 2028 року. Цей крок став частиною ширшої законодавчої ініціативи, спрямованої на посилення тиску на Росію і розширення форм підтримки України в умовах триваючої війни. На даний момент інформації про результати розгляду цього законопроєкту немає.
Висновок
Ухвалення закону про ленд-ліз стало важливим символічним кроком, що підкреслив політичну підтримку України з боку США та історичні паралелі з Другою світовою війною. Однак адміністрація Байдена, схоже, не була зацікавлена у використанні цього механізму для швидкого і масштабного нарощування поставок озброєнь. Замість ленд-лізу було обрано альтернативний підхід: допомога через програми PDA, USAI та FMF.
Ці механізми передбачали регулярну передачу озброєнь, але строки і масштаби поставок не дозволяли Україні домогтися військового розгрому Росії або досягти вирішальної стратегічної переваги. Швидше, політика США будувалася на основі принципу "керованого стримування": підтримка України була достатньою, щоб запобігти її поразці, але недостатньою для повної перемоги.
Ймовірно, Вашингтон прагнув уникнути ескалації конфлікту і кроків, які могли б спровокувати Росію на більш радикальні дії, включно з потенційним застосуванням ядерної зброї. У цьому контексті ленд-ліз виявився скоріше козирем у рукаві, призначеним для резервного використання, але так і не застосованим у реальній політиці підтримки України.
Позиція представників України в цьому питанні також залишалася двоїстою: з одного боку, Київ вітав створення механізму ленд-лізу, з іншого - не лобіював його використання, наголошуючи в публічній риториці, що це лише запасний варіант. Можна припустити, що у 2022-2023 рр. українське керівництво сподівалося, що американська адміністрація постачатиме всю необхідну допомогу іншими каналами. Однак ця допомога виявилася недостатньою, що сприяло важким втратам української армії у 2024-2025 рр..
Олексій Уваров, запрошений дослідник Боннського університету, відділення історії Східної Європи.; опубліковано у виданні Riddle
Распечатать
